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公示催告是指人民法院根据当事人的申请，以公示的方法催告不明的利害关系人，对依据有关规定可以背书转让的票据被盗、遗失或者灭失或者有法律规定的其他情形，催促利害关系人在规定的期限内申报权利，逾期无人来申报权利，则依法判决宣告票据无效，申请人的权利因此而得到确认的诉讼程序。由于票据在背书上可能有多个转让人和受让人，当票据被盗、遗失或者灭失后，谁是真正的权利人很难确认。票据是见票即付的有价证券，银行和其他支付人不能因为有人申请停付挂失就拒绝向持票人支付。盗窃人、拾得人因此会成为提取票款的权利人，而真正的权利人反而会丧失其权利，这就需要有个合法的程序使遗失的票据停止支付，公示催告程序正是因此而设计。 目的是确定该票据上所记载权利的归属问题。
作为民事诉讼法和票据法等法律规定的失票救济手段，公示催告制度在现代商品经济流通过程中发挥着重要的作用。随着票据在经济交往中被广泛运用，因失票而产生的权力救济大量地通过申请人民法院进行公示催告来完成。通过公示催告程序以判决形式除去失去的票据上权利，使合法持票人能够依法行使付款请求权，及时有效地保护自己的合法权益。但同时，由于现行法律中关于公示催告的规定存在着不完善之处，给一些想利用公示催告程序达到非法目的当事人以可乘之机。近年来，恶意申请公示催告的行为屡有发生，基层人民法院受理的公示催告案件呈几何级数增长的趋势。笔者所在的基层法院受理公示催告案件的数量从每年的几件，上升到每年几十件，近两、三年更是达每年100-200件以上。在现实经济生活是否存在如此之多的“马大哈”遗失了票据暂且不说，票据被盗抢的现象在司法实践中并不多见。可见，现实中确实存在着一定数量的伪报失去票据而申请公示催告的行为，约占申请公示催告案件数量的15-30%。应当说数量已十分惊人。这种伪报失去票据的行为不但使利害关系人付出了大量的人力物力来维权，而且扰乱了正常的市场经济秩序，浪费了本来就捉襟见肘的司法资源。更有甚者，当事人可能采用伪报票据丧失的方法实施诈骗行为，从事违法犯罪活动，更给利害关系人造成难以挽回的损失。如何有效地避免和防止这种行为的发生，将这种恶意行为拒之于公示催告程序之外，维护正常的失票救济法律渠道，是摆在人民法院面前的一个现实问题。
一、 当前恶意申请公示催告行为的产生的主要原因
实践中，当事人基于经济纠纷或者民事欺诈、诈骗犯罪等原因，往往将票据背书给他人后，又意图拒付或者收回票据款项，伪报票据丧失的事由，向人民法院申请公示催告。故恶意申请公示催告现象产生最根本的原因是个别申请人为谋取不正当利益而利用公示催告程序蓄意进行的非法行为。实践中主要有以下几种现象：（1）出票人或背书人出票或将票据背书转让后，因存在经济纠纷又不想向持票人付款或想收回款项，故在持票人提示付款之前先行申请公示催告；（2）当事人因为被欺诈或诈骗或加速资金流转速度，通过非法渠道将票据贴现或质押导致票据丧失而意图通过公示催告程序挽回经济损失；（3）实践中也有票据本身出现问题，如填写错误，背书错误或粘单骑缝加盖印章错误导致根据无法正常流转而通过公示催告程序加以补救的。
上述要求进行公示催告的申请，均不属于民诉法第一百九十五条关于按照规定可以背书转让的票据持有人，因票据被盗、遗失或者灭失，可以向票据支付地的基层人民法院申请公示催告的规定。票据的丧失并非出自当事人的本意，才能构成票据的丧失，如因当事人自身意思表示缺陷所致，如被欺诈而交付票据的，则不构成票据的丧失，应当依法不予受理公示催告，但现行公示催告程序存在的制度设计缺陷客观上为当事人提供了可乘之机。
二、现行法律关于公示催告制度的规定存在的问题
首先，由于法院对公示催告程序只能做形式上的审查。公示催告程序中，法院主要通过形式审查的方式来决定是否受理公示催告申请。又由于票据无因性的特点及票据的转让属于单方法律行为，真正的持票人自己不主张权利，其他的票据关系人，如出票人、付款人、背书人等，并不知道票据的最终合法持有人的身份。因此，法院在审查此类案件时，很难实质审查申请人是否就是票据被盗、遗失或灭失前的最后合法持票人，只能根据申请人的请求和提供的证据做出判断，并依此决定是否受理。这种形式审查不可避免地给恶意申请人以可乘之机，意图利用公示催告程序达到不法目的。如果申请人熟悉票据的出票时间、票面金额、出票人、持票人、背书人等票据记载的主要内容，并且还能够得到出票人和付款银行的证实，而人民法院并不了解其汇票是否确已背书转让的事实，只能从形式上审查后必须受理该当事人的催告申请，予以立案并通过公告通知利害关系人申报票据权利。
其次，根据民诉法的规定，法院作出除权判决的生效日一般早于汇票到期日，所以申请人可能在汇票到期日之前就依判决请求付款人付款，领取票款法院在受理公示催告案件后，通过公告的方式通知持票人申报权利，但是汇票到期日一般较长，可以长达九个月。而根据《票据法解释》第33条规定，催告期间是从公告之日起计算不少于60日。同时，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第232条规定：“公示催告申请人应自申报权利期间届满的次日起一个月内申请人民法院作出判决。”由于公示催告的期间短于汇票到期日，除权判决一般在汇票到期日之前生效。判决生效后，公示催告申请人即有权依据判决向付款人请求付款。而此时真正的权利人可能并没有看到公告内容，也无从得知其票据权利已被宣告无效。这样就有可能损害真正合法持票人的权利。
三、对恶意申请公示催告行为的防范与处置
第一，应当严格审查失票人是否适格。《票据法解释》第二十六条和《民诉法意见》第二百二十六条均规定：可以申请公示催告的失票人是可以背书转让的票据在丧失占有以前的最后合法持票人。依此规定对失票人概念主要从以下几个方面把握：（1）当事人必须有票据丧失的事实，即有票据被盗、遗失或者灭失的事实发生；（2）失票人必须是票据丧失占有前的最后合法持票人，通常是最后一个被背书人，而不是已将票据背书转让的背书人；（3）丧失的票据应当是依法能够背书转让的票据。对申请人是否适格的审查大致可以从以上几个方面进行。
法院在审查公示催告申请时一般会要求申请人在申请公示催告时提供票据的复印件、交易合同、贴现证明、质押合同或出票人、收款人等前手的证明等。实践中，有的法院要求当事人在申请时提供出票人、付款人、收款人和所有背书人和被背书人的书面证明，对防止恶意申报票据丧失效果较好。在信息发达的现代社会可以通过电子邮件、传真、信件等来完成，不会给当事人带来额外的经济负担。
第二，民事诉讼法规定公示催告的期间不得少于60日，但没有规定上限。《票据法解释》第三十三条则规定为60日，涉外票据最长不得超过90日。此规定期限在实际操作中明显过短，不利于保护真正权利人的权利。实践中应注意把握公示催告期限应当规定为超过票据到期日之后一定期限。这样真正的票据权利人无论是否看到公告，在票据到期日提示付款时，就能够及时知道票据被公示催告，以便向法院申报权利。而此时由于公示催告期间尚未届满，恶意申报票据丧失的当事人就无法达到其目的。
第三，公告期满后作出除权判决时，应在判决中明确规定可以持判决书请求付款人付款的期限为票据提示付款期限届满后的一定期间（如十日）。把除权判决生效日与付款请求日相区别，不仅符合除权判决不变更原票据权利的性质，还可以保证利害关系人能够在票据到期日之前，票款尚未被领取之前申报权利，从而防止恶意申报票据丧失的当事人得逞的可能。
第四，根据《票据法解释》第三十二条的规定，人民法院在受理公示催告申请后的公告，应当在全国性的报刊上刊登。实践中一般是在人民法院报上刊登。由于该报的受众面较窄，所以真正的权利人往往看不到公告，从而影响其及时申报权利。实践中可以在全国性报刊刊登的同时，在受案法院的公告栏内及付款人（银行）处进行张贴公示，以便权利人能够看到，及时申报权利。
由于恶意申报票据丧失的当事人并无真正失票之事实，其故意申请票据丧失、要求进行公示催告显然是为了逃避向票据持有人支付票款的责任，主观上存在恶意。对此，《票据法解释》第三十九条规定，对于恶意申报票据丧失的当事人，法院在查明事实，裁定终结公示催告或者诉讼程序时，可以依照民事诉讼法第一百零二条的规定，追究伪报人的法律责任。有的法院在受理公示催告申请时要求申请人向受案人民法院出具承诺书，明确告知其有关法律规定和伪报票据丧失的法律后果，使恶意申报人不敢轻意申请公示催告，有效地遏制恶意申报行为的发生，也不失为一种可借鉴的做法。
（作者单位：江苏省徐州市云龙区人民法院）
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