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目前一些地方出现非法开垦土地，致使土地过度开发的现象。土地的过度开垦容易引发严重的社会矛盾。因为开垦土地需要大额资金的投入，绝大多数非法开垦土地者都不是基本农户，因其行为属于投资性经营活动，土地开垦后，大量雇用失地农民和农村剩余劳动力为其耕种或出租土地收取租金，易与农民产生矛盾：加之，其与基本农户争夺水资源，使基本农户因缺水被迫撂荒，失去土地，成为影响社会稳定的重要因素。
笔者认为，非法大量开垦土地，造成水资源透支和破坏生态环境、侵犯基本农户合法权益的后果是极其严重的，已经达到了刑法意义上严重社会危害性的程度，建议将该行为入罪处理。
从现行刑法看，刑法第228条、第342条、第410条只是从保护耕地的角度出发，设置了非法转让、倒卖土地使用权罪，非法占用农用地罪等罪名，并没有将非法开垦土地规定为犯罪。这与当时立法背景有一定的关系。我国第一部刑法制定和1997年修改阶段，面临的主要矛盾是在城镇化和工业化快速发展、需要大量占用土地资源的情况下确保国家粮食安全，确保国家十八亿亩基本农田的红线不被突破，并未考虑到非法开垦土地、水资源透支也会造成严重的社会危害后果，因而没有将“非法开垦土地”的行为规定为犯罪。
从行政管理来看，我国土地管理法第76条规定:“未经批准或者采用欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地。”但实践中，仅凭国土资源管理部门的行政执法力量根本不足以遏制非法开荒的势头。
目前，非法开垦土地的行为大致有以下情形:一是未经政府主管部门批准开垦土地;二是以建设、改良草场等名义申请用地以后将其改为耕地种植经济作物;三是未经政府主管部门批准，以与村委会订立协议的形式在村集体所有的荒地上开垦土地。
笔者认为，由于非法开垦土地行为的社会危害性不亚于非法侵占耕地，其定罪标准可以参照非法占用农用土地罪的标准确定。同时，考虑到非法开垦土地所造成的生态、民生等方面的危害，除非法开垦土地的面积外，还应将造成局部地下水位下降，相关基本农户减产甚至被迫撂荒，破坏地表原有植被、林木等作为情节严重的情形。
（作者单位：新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州人民检察院）
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